信用立法是社会信用体系建设最重要的基础,也是牵涉社会信用体系建设快速推进与发展的关键。结合工作实践,谈几点思考与建议:
一、 关于信用立法需解决的综合性问题
一是建议国家信用立法确定为“试行”稿。理由:我国社会信用体系建设起步较迟,很多工作仍在积极探索之中。确定为“试行”,留有修改完善的空间。
二是建议立法范围确定为“社会信用”,名称为“社会信用条例”。理由:(1)社会信用包括了公共信用和市场信用两个方面。虽然目前我国是以政府为主导、以公共信用信息为主体,但必须沿着市场化方向发展。立法应更加注重长远性、全面性、系统性,并在国家信用《条例》的每个章节都充分体现出“社会信用”(公共信用和市场信用两个方面),包括章节名称设置。(2)国家信用立法,强调的是综合性、全面性。因此,国家信用《条例》名称上不宜出现“信用信息”、“信用信息管理”、“信用管理”等字样;否则,立法内容将会受到很大的限制,存在局限性。
三是建议信用体系建设管理部门(牵头部门)的职能定位在立法时予以明确。目前,虽然全国基本形成了社会信用体系建设推进体系,但各地的设置格局不尽相同,作用发挥也存在较大差异性;需在国家信用《条例》中明确提出信用体系建设管理部门设置(使其合法化)和必要的人力资源配备,赋予其职责,强化其作用,避免出现“小马拉大车”情况(即机构设置与社会信用体系建设的重要地位不匹配)。
四是建议在立法中考虑政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信四个方面内容的表述。目前,一些地方立法基本上都未对此表述,但此十分重要。近年来各地开展各领域的信用信息应用、信用联合奖惩、专项整治等各项活动都是围绕这四大领域。将四大领域写入国家信用《条例》,各项活动开展才有了法律依据。
二、 关于信用分类、红黑名单制度与信用联合奖惩机制建设
一是建议对信用进行合理分类并明确分类等级和分类名称。从大类上说,建议实行三分法并统一此名称概念,即将信用分为守信(即有良好信用记录)、**信(即未产生任何信用信息记录)、失信(即有不良或负面信用信息记录)。我们现在实施的守信激励,也是针对有良好信用记录的,而不包括**信。从失信分类看,建议分为一般失信、较重失信、严重失信、严重失信黑名单(此比“严重失信”程度更深一点、负面影响力更大一点);对实践中已落实的“关注类(失信)”和“重点关注类(失信)”可对应于一般失信和较重失信。
二是建议在国家信用立法中提出明确的红黑名单概念。认定并列入黑名单是各地信用建设工作的一项重要内容。近年来,国家和省在此方面也有明确的工作要求,且这项工作的意义和社会影响力比较大。在国家信用《条例》中提出并明确红黑名单(特别是黑名单)概念,既有了法律依据,也有利于此项工作的深入推进,同时能够避免目前社会上一些不当指责。
三是建议明确严重失信和严重失信黑名单的边界等。明确国家严重失信黑名单认定基本标准和地方严重失信黑名单认定基本原则。明确严重失信黑名单曝光的主体与权属。明确将负面影响力较大的个人严重失信行为对象列入严重失信黑名单(目前只有金融领域和非法行医方面在一些地区已将此列入,从社会治理需要看可列为立法条款)。
四是建议将联合奖惩机制构建写入国家信用《条例》并提出相关硬性要求。目前,国家层面出台并实施了40多个联合奖惩《备忘录》,有一定的社会治理效果,但一些地方的执行力不大。如果将“联合奖惩机制构建”写入《条例》并提出相关硬性要求,既明确了信用奖惩的法律地位,也将有助于推动落实联合奖惩备忘录。
三、 关于信用信息共享、信用承诺、权益保护
一是建议确立比较统一的信用信息归集目录(基本规范标准)。在地方立法中,对信用信息归集均采用了目录管理的方式,但归集的内容各有不同,此不利于全省乃至全国的信用信息交流共享以及相关应用。可对公共信用信息归集实施强制性目录清单,对市场信用信息归集实施推荐性目录清单。
二是建议界定并规范“信息披露”的概念与范围。披露这个概念在浙江、河北、湖北,包括正在推进立法的贵州、厦门的条例中都出现了,但表达的意思不一致。有的仅理解为公示,有的则涵盖到了信息查询、信息公开以及信息共享,我们更倾向于后者。同时对“披露”信用信息的有效期予以明确并统一。
三是建议构建国家、省市信用信息平台建设一体化。其中包括信用信息查询、信用信息和信用产品的应用等都需提出刚性要求。重点实现标准一体化(信用信息归集、信用奖惩)、平台建设一体(条条块块信用信息都能勾连相通)、信息共享一体化(包括目前各地推行的个人信用分、企业信用分,需实现跨地区互认)。
四是建议将“信用承诺在行政审批、项目申报等方面的应用”写入国家信用《条例》中。此项工作十分重要,需要有法律依据。它既是信用联合奖惩的一项具体内容,也是强化公民信用意识的一个有效手段。目前,各地都在积极实践,但不少地方立法中未有提及。
五是建议在国家信用《条例》中明确“国家机关、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织可以在法定权限范围内依据信用档案和有关规定、标准,采取信用积分、信用评级等方式对社会信用主体信用状况进行评价”。对个人或对企业进行信用画像有利于信用信息和信用产品应用,有利于实施联合奖惩;目前各地各有关部门都有积极的实践,但需要合法化,此也避免再出现不必要的争议。
四、 关于信用服务市场
一是建议提出市场服务机构权利与义务(包括服务内容、服务范围等),使信用服务机构在社会信用体系建设中能够充分发挥出应有的作用。总体上看,在地市级层面信用服务的内容比较单一。一方面,北京、上海等一级城市的信用服务机构业务往往延展不到三、四线城市;另一方面,地方信用服务机构层次较低、规模较小、业务人员水平较低,很多信用服务业务开展不起来。此两种情况不利于信用服务市场的发展和社会信用体系建设的整体推进。因此,除立法引导、鼓励外,更应有一点激励手段加以推动(可在立法中体现此意)。
二是建议强化市场信用信息与公共信用信息的有效对接。目前,各级各类公共信用信息平台的信用数据量都不太丰富,缺少市场信用信息重要补充。通过“约定”方式将市场信用信息归集到公共信用信息平台是一种方法;具体如何获取,需要通过购买、合作的方式(如芝麻信用平台数据、京东平台数据等)。对市场信用信息归集规范、质量标准需予以明确,对采集市场信用信息的行为合法性和非法性予以界定。
三是建议强化市场主体对信用信息和信用产品的应用。市场主体对信用信息和信用产品的应用面很大,其应用产生的社会效果也十分明显。譬如:市场主体可以根据交易对象的信用状况对失信主体采取取消优惠、提高保证金等增加交易成本的措施。
五、 关于法律责任的问题
建议明确信用建设违法违规行为处罚主体及其处罚权限。既要明确信用体系建设管理部门、公共信用信息提供单位及其人员的法律责任,也要明确市场信用信息提供单位及其人员的法律责任;包括民事、行政、刑事三大法律责任追究。将信用信息违规采集与使用、信用信息泄密、联合奖惩不作为(此专指政府部门)等违反《条例》条款的行为都应按法律责任予以处罚,设立罚则。我们发现,一些地方性《条例》在违法违规处罚上只提出“由上级主管部门或所在单位责令改正、约谈、警告、批评等等”,处罚主体与处罚权限模糊,难以操作,少有效果。故需立法中明确一个具体可承担处罚职能的部门,并设置相应的处罚措施(包括对市场信用服务机构的罚款)。
